《關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》解讀

　　為加快推進和規(guī)范環(huán)境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理），根據《國務院辦公廳關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》要求，環(huán)境保護部近日印發(fā)《關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》（以下簡稱《意見》），對推行第三方治理工作提出專業(yè)化意見，指導全國各地開展相關工作。環(huán)境保護對外合作中心相關專家就《意見》的相關內容接受了記者專訪。

　　問：《意見》出臺的背景與意義　　

　　答：環(huán)境污染治理是一項專業(yè)性、技術性很強的工作，在這種情況下，環(huán)境污染第三方治理（簡稱第三方治理）模式應運而生，發(fā)展迅速。黨的十八屆三中全會明確提出要推行環(huán)境污染第三方治理。國務院于2014年出臺了《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕69號，簡稱國辦69號文），對第三方治理的推行工作提出了總體指導意見和要求。為進一步推行第三方治理模式，并對第三方治理推行工作提出專業(yè)化意見，指導全國各地開展相關工作，環(huán)境保護部于2017年8月出臺了《環(huán)境保護部關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》（簡稱《意見》）。

　　問：我國在推進環(huán)境污染第三方治理方面開展了哪些積極探索和實踐？

　　答：當前，我國環(huán)境污染第三方治理處在初期快速發(fā)展階段，并以其較高的污染治理效率和較低的污染治理成本，為滿足各地污染治理需求帶來了新的解決方案。在相關政策帶動下，全國各地在脫硫脫硝、廢水治理、工業(yè)固廢處理、垃圾處理、環(huán)境修復等領域出現了一批第三方治理典型案例。多數地區(qū)聚焦水務、固廢處理等城市環(huán)境公用設施、工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)和環(huán)境修復領域。水務和垃圾焚燒等公用設施領域較早采用第三方治理的模式，多采用BOT等模式。隨著PPP模式的興起，環(huán)境修復領域第三方治理以及環(huán)境績效付費模式越來越受到青睞。在工業(yè)領域，電廠除塵脫硫脫硝、工業(yè)園區(qū)污水處理、大氣監(jiān)測、固廢處理以及單個企業(yè)第三方治理也發(fā)展較快。目前，農村污水處理領域第三方治理的模式也在進行積極探索和實踐。

　　目前第三方治理實踐創(chuàng)新表現在以下的幾個方面：一是在政策層面，圍繞國家生態(tài)文明建設,各項環(huán)境標準不斷完善和提高，各類環(huán)保政策陸續(xù)出臺；二是在技術層面，國內外各項實用型環(huán)保技術不斷涌現，裝備水平整體呈現高端化、智能化、系統(tǒng)化、模塊化、高效化、低耗能化，互聯網+和大數據技術更是為環(huán)保帶來了革新；三是在服務層面，由過去單一的盈利模式轉變成政府購買服務、利益置換，技術換市場等多元化創(chuàng)新模式。另外通過環(huán)保供給側改革，帶動了環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境評估、信息中介、調查運營，咨詢服務、環(huán)境修復、宣傳推廣、環(huán)境監(jiān)測，甚至環(huán)境危機公關、環(huán)境租賃等全方面的第三方服務，大大擴張了環(huán)境服務領域，延伸了產業(yè)鏈條；四是在管理層面，通過第三方治理明確政府責任、排污企業(yè)的主體責任，及環(huán)境服務單位的履約責任。政府部門可建立環(huán)保責任追究，環(huán)境污染損害賠償制度，通過約談、環(huán)境督察等、環(huán)境訴訟、環(huán)境警察甚至環(huán)境法庭等多元化的方法，提高環(huán)境執(zhí)法力度；在投融資層面，一方面在政府加大綠色金融投入力度的同時，民間資本通過PPP的模式參與政府公共設施建設，建立了多樣化的環(huán)保投資渠道；六是在社會協(xié)作層面，全民環(huán)境意識大幅提升，公眾參與環(huán)境保護規(guī)?？涨?　充分發(fā)揮了社會監(jiān)督作用。政府部門間的協(xié)作明顯加強，環(huán)保、農業(yè)、水利、城管，國土、公安等部門開展聯動，環(huán)境執(zhí)法能力顯著提升。

　　問：《意見》重點要解決哪些方面的問題？

　　答：從行業(yè)態(tài)勢看，當前，第三方治理企業(yè)熱情較高，但由于一些地區(qū)政策法規(guī)滯后，體制機制不完善，排污企業(yè)反應冷熱不一，選擇第三方治理過程中還存在一定問題。

　　一是責任不明晰。根據新《環(huán)保法》，排污單位應對污染環(huán)境造成的損害承擔責任，第三方治理單位應承擔連帶責任。但在實踐中如何具體界定責任，相關法律法規(guī)缺乏進一步的具體規(guī)定。排污單位和第三方治理單位責任界定不清，易導致忽視責任義務、出現問題推諉扯皮甚至相互勾結的現象。

　　二是一些地方政府職能定位不清。一些地方政府部門，觀念轉變和職能轉變較慢，找不準在推進第三方治理中的職能定位，既當裁判員又當運動員，注重經濟利益不注重環(huán)境公共服務，不能充分履行制定規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行、提供服務的職能。

　　三是第三方服務市場環(huán)境存在一定缺失。實現環(huán)境第三方治理需要具有契約精神、市場經濟的環(huán)境以及法治意識。目前實踐中，政府和企業(yè)在履行合同中不履約、毀約現象屢見不鮮，在項目招標中暗箱操作、低價中標，民資企業(yè)參與難度大，服務質量差等問題較為突出。

　　四是行業(yè)不規(guī)范。國家持續(xù)推進簡政放權，取消了第三方治理的準入門檻，而第三方治理企業(yè)目前技術服務水平參差不齊，市場契約精神缺乏，易導致惡意競爭、弄虛作假、違約失信和違法牟利等行為，影響到環(huán)境治理成效。

　　五是行業(yè)信息缺失。目前缺乏對第三方治理行業(yè)的引導及信息的整合應用和公開，導致排污單位在選擇第三方進行污染治理時，難以獲取完整、準確的第三方治理企業(yè)信息。

　　六是未建立完善合理的價格機制和制度規(guī)則。目前沒有建立完善的反映成本效益的合理收費機制，而政府購買服務過程中，注重形式，忽視建立盈利機制、價格形成機制、收費保障機制、調價機制、按質論價等機制，依賴財政補貼等傳統(tǒng)手段，忽視市場手段。另外，對于環(huán)境服務環(huán)境的細化、效果評估、責任界定等規(guī)則仍較為缺乏，制度和規(guī)則的缺失一定程度上制約了第三方治理模式的實施。

　　問：您認為《意見》有哪些亮點　　

　　答：此次《意見》有很多創(chuàng)新和突破，可主要概括為以下幾個方面：

　　一是明確了排污單位污染治理主體責任和第三方治理責任?！兑庖姟诽岢?，排污者承擔污染治理主體責任，可依法委托第三方開展污染治理，依據與第三方治理單位簽訂的環(huán)境服務合同履行相應責任和義務。第三方治理單位按有關法律法規(guī)和標準以及合同要求，承擔相應的法律責任和合同約定的責任。如第三方治理單位在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任，除依照有關法律法規(guī)予以處罰外，還應與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。另外，《意見》特別提出，在環(huán)境污染治理公共設施和工業(yè)園區(qū)污染治理領域，政府作為第三方治理委托方時，因排污單位違反相關法律或合同規(guī)定導致環(huán)境污染，政府可依據相關法律或合同規(guī)定向排污單位追責。

　　第二，注重加強政策支持和引導。環(huán)境污染第三方治理要堅持政策激勵和制約機制并重，加強配套政策的支持和引導。對此，《意見》提出，首先，應鼓勵綠色金融創(chuàng)新，一是鼓勵地方設立綠色發(fā)展基金，積極引入社會資本，為第三方治理項目提供融資支持。二是探索引入第三方支付機制，依環(huán)境績效付費，保障排污單位和第三方治理單位權益。三是依法依規(guī)在環(huán)境高風險領域探索建立環(huán)境污染強制責任保險制度。鼓勵保險機構發(fā)揮在環(huán)境風險防范方面的積極作用，對企業(yè)開展“環(huán)保體檢”，為加強環(huán)境風險監(jiān)督提供支持。其次，以大氣、水、土壤污染防治領域為重點，積極開展試點示范，有針對性的遴選潛在項目，建立環(huán)境污染第三方治理試點項目儲備庫，納入相關污染防治專項資金支持范圍。整合第三方治理案例信息，征集和遴選第三方治理領域典型案例，編制發(fā)布第三方治理典型案例目錄，幫助和引導排污企業(yè)開展第三方治理工作。

　　第三，進行管理制度和模式創(chuàng)新。發(fā)揮政府和企業(yè)的雙重作用，建立與實際情況和需要緊密結合的制度，避免生搬硬套，明確政府和市場、企業(yè)各自的定位和職責。按照最低管理成本原則界定各自職責，政府負責制訂規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則的實施，同時也要遵守規(guī)則，創(chuàng)造良好市場環(huán)境；企業(yè)要完善服務，講誠信，加強新技術在環(huán)境管理和服務當中的運用，不斷提高服務質量的水平。

　　第四，創(chuàng)新第三方治理機制和實施方式。目前各地對第三方治理模式有了多種類型的實踐，第三方治理已經向綜合服務、深層服務和個性化服務發(fā)展?！兑庖姟诽岢鲈诰┙蚣?、長三角及珠三角等重點區(qū)域探索實施限期第三方治理。鼓勵第三方治理單位提供包括環(huán)境污染問題診斷、污染治理方案編制、污染物排放監(jiān)測、環(huán)境污染治理設施建設、運營及維護等活動在內的環(huán)境綜合服務。以工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)為突破口，鼓勵引入第三方治理單位，對區(qū)內企業(yè)污水、固體廢棄物等進行一體化集中治理，并支持第三方治理單位參與排污權交易，以多種形式實踐第三方治理模式。

　　第五，鼓勵第三方治理信息公開。具有公平和嚴格的法治環(huán)境是第三方治理模式順利實施的必要條件?！兑庖姟诽岢觯媛鋵嵀h(huán)境保護法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度。對偷排偷放、不正常使用防治污染設施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數據等惡意違法行為，依法嚴厲處罰，對負有連帶責任的環(huán)境服務第三方治理單位，應依法追責。對重大典型案件要加大媒體曝光力度。同時，《意見》提出，加快推進第三方治理信息公開，構建第三方治理信息平臺，鼓勵第三方治理單位在平臺公開相關污染治理信息。各級環(huán)保部門應及時公開隨機抽查情況和處理結果，完善有獎舉報制度和投訴受理機制。依法依規(guī)公布治治理效果不達標、運營管理水平低、綜合信用差的第三方治理單位名單。研究將第三方治理單位違法違規(guī)信息納入相關信用信息共享平臺。