按日連續(xù)處罰辦法迎來首次修改

加大執(zhí)法力度 增強(qiáng)可操作性

　　擬調(diào)整適用范圍，取消30日的復(fù)查期限

　　

　　“調(diào)整適用范圍，取消復(fù)查期限30日的規(guī)定”。實(shí)施不到兩年半，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》迎來首修，旨在貫徹落實(shí)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，增強(qiáng)按日計(jì)罰措施的可操作性。

　　記得2017年全國兩會(huì)期間，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在談及“按日計(jì)罰”在操作層面的執(zhí)行困難時(shí)曾打了個(gè)比方，“如果你上公共汽車，抓到你沒有票，得先補(bǔ)票，如果拒絕補(bǔ)票，才能夠進(jìn)行處罰?！?/p>

　　5月18日，新編制的《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改〈環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”）出現(xiàn)在了環(huán)保部網(wǎng)站，并向社會(huì)公開征求意見，截止時(shí)間為6月18日。

　　記者看到，在按日計(jì)罰適用范圍上，征求意見稿第五條第一款新增“未依法取得排污許可證排放污染物的”，實(shí)施按日連續(xù)處罰。第五款，將之前“違法傾倒”擴(kuò)至為“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物的”，實(shí)施按日連續(xù)處罰。

　　在按日計(jì)罰實(shí)施程序上，征求意見稿將原第十條修改為：“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之后，組織對(duì)排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查?！?刪除了之前的“三十日內(nèi)”、“以暗查的方式”。

　　在按日計(jì)罰方式上，將第十七條修改為：“按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止?！眲h除此前的“再次復(fù)查仍拒不改正的，計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行”。

　　同時(shí)，一并刪除之前第十八條：“再次復(fù)查時(shí)違法排放污染物行為已經(jīng)改正，環(huán)境保護(hù)主管部門在之后的檢查中又發(fā)現(xiàn)排污者有本辦法第五條規(guī)定的情形的，應(yīng)當(dāng)重新作出處罰決定，按日連續(xù)處罰的計(jì)罰周期重新起算。按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制?！?/p>

　　據(jù)了解，針對(duì)環(huán)境違法成本低的問題，2015年1月1日實(shí)施的新環(huán)保法中首次引入按日連續(xù)處罰制度，頗受各方關(guān)注。作為這項(xiàng)制度的配套辦法——《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》也于同日實(shí)施。

　　實(shí)施過程中，一些環(huán)保執(zhí)法部門和企事業(yè)單位對(duì)如何啟動(dòng)如何實(shí)施，如何認(rèn)定拒不改正等問題，存在諸多不同聲音。盡快修改配套辦法，也日益成為各方廣泛共識(shí)。

　　■ 基層聲音

　　“不限期的按日計(jì)罰”更給力

　　5月18日，征求意見稿在網(wǎng)上剛一公布，就引起了不少基層環(huán)境執(zhí)法人員的關(guān)注。

　　“對(duì)長(zhǎng)期在一線執(zhí)法的基層執(zhí)法者，征求意見稿最利好的消息就是擬取消復(fù)查期限三十日的規(guī)定?！苯K一位基層執(zhí)法人員告訴記者，“按日計(jì)罰”作為新環(huán)保法賦予基層執(zhí)法人員的利器之一，剛開始用時(shí)，因?yàn)椤皬?fù)查”的環(huán)節(jié)和期限，使用起來感覺不能揮舞大刀，罰金最多是30倍，我們基層執(zhí)法人員常戲稱之為“一把需要不停打磨的鈍刀”。

　　這把“鈍刀”帶來的問題是，有部分違法企業(yè)甚至有“接受處罰買平安”的想法，他們寧愿接受環(huán)保部門的處罰，也不愿意守法經(jīng)營。一位執(zhí)法人員表示，其根本原因就在于按日計(jì)罰在制度設(shè)計(jì)上的一些缺陷，導(dǎo)致本意解決“守法成本高、違法成本低”的立法初衷并沒有完全實(shí)現(xiàn)。

　　“法律的威懾力還未得到充分發(fā)揮”在按日計(jì)罰制度的執(zhí)行中表現(xiàn)得尤為明顯，不少基層執(zhí)法人員都向記者表達(dá)了這一觀點(diǎn)。

　　而征求意見稿取消復(fù)查期限和環(huán)節(jié)，成為“不限期的按日計(jì)罰”，這意味著使用按日計(jì)罰處罰的案件將成為“無上限”的新手段，無疑將對(duì)部分長(zhǎng)期違法排污企業(yè)起到極大的震懾作用，成為環(huán)境處罰經(jīng)濟(jì)罰上的一劑猛藥，將使環(huán)境執(zhí)法力度達(dá)到量變級(jí)新高度，有利于部分疑難雜癥的解決。記者了解到，這可能是征求意見稿帶給基層環(huán)境執(zhí)法者的最振奮人心之處。

　　另外，對(duì)于征求意見稿第五條增加了未依法取得排污許可證排放污染物可以使用按日計(jì)罰的情形。一位執(zhí)法人員告訴記者，這將有效遏制違法違規(guī)項(xiàng)目建設(shè)，使部分違法違規(guī)項(xiàng)目再無生存空間，從而徹底奠定排污許可證在環(huán)境管理制度建設(shè)中的“身份證”地位。

　　不過，東北某地的一位執(zhí)法人員略有點(diǎn)擔(dān)憂，因?yàn)楫?dāng)?shù)氐呐盼墼S可制度還未完全落地，如果執(zhí)行新的按日計(jì)罰辦法恐怕困難不少。

　　還有執(zhí)法人員認(rèn)為，如果征求意見稿最終得以順利實(shí)施，將有利于促進(jìn)環(huán)保執(zhí)法部門日常工作向縱深發(fā)展，環(huán)保執(zhí)法部門務(wù)必要進(jìn)一步梳理工作思路，優(yōu)化管理行為，提高執(zhí)法能力，同時(shí)也要促進(jìn)管理人員強(qiáng)化服務(wù)企業(yè)與加大打擊力度并重。

　　采訪中，有不少執(zhí)法人員對(duì)此表示了同感，環(huán)保部門不僅要加大打擊力度，更要服務(wù)企業(yè)。因?yàn)榇驌舨皇悄康?，促使其自覺守法才是目的。

　　“我們從來不愿意看到‘天空藍(lán)了一大片，企業(yè)死了一大片’的結(jié)果；我們從來最期望還是天更藍(lán)，水更清，經(jīng)濟(jì)更加興旺繁榮。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)從來不是死對(duì)頭，綠水青山就是金山銀山。”

　　還有執(zhí)法人員提出，征求意見稿通過后是否能夠先試點(diǎn)實(shí)施，給予基層一定的執(zhí)行緩沖期。

　　此外，雖然征求意見稿取消了復(fù)查環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化了執(zhí)法過程，給執(zhí)法者松了綁，但基于執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，他們還是建議執(zhí)法者執(zhí)法中還是要及時(shí)進(jìn)行后督查，直到企業(yè)違法行為整改到位，并保留執(zhí)法痕跡，使執(zhí)法鏈閉環(huán)。這既是執(zhí)法的要求，其實(shí)也是對(duì)可能存在的針對(duì)企業(yè)的極少數(shù)惡意舉報(bào)的提前防范。

　　為什么要修改原辦法？

　　為進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，解決現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第28號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定過于原則的問題，增強(qiáng)可操作性，突出實(shí)用性，環(huán)境保護(hù)部研究起草了《辦法》修正案。

　　按日計(jì)罰執(zhí)行情況如何？

　　按日連續(xù)處罰制度是《環(huán)境保護(hù)法》確定的新制度、新手段。為貫徹執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》，嚴(yán)懲違法排污行為，規(guī)范按日連續(xù)處罰的實(shí)施，環(huán)境保護(hù)部2014年12月19日發(fā)布了《辦法》，與《環(huán)境保護(hù)法》同時(shí)實(shí)施。

　　《辦法》實(shí)施后，各級(jí)環(huán)保部門積極適用按日連續(xù)處罰手段查處違法排污行為。

　　經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2015年，全國按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)56954.41萬元，每起案件平均處罰金額約為79萬元。2016年全國按日連續(xù)處罰案件1017件，增長(zhǎng)42%；罰款數(shù)81435萬元，增加43%。按日連續(xù)處罰案件平均處罰金額約為80萬元，平均計(jì)罰天數(shù)約為15天，最長(zhǎng)計(jì)罰天數(shù)為141天，最短計(jì)罰天數(shù)為1天。

　　從適用情形上看，2016年按日連續(xù)處罰的案件適用《辦法》規(guī)定的“超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的”情形占72%；適用“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的”情形占11%；適用“排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的”情形占2%；適用“違法傾倒危險(xiǎn)廢物的”情形占1%；適用“其他違法排放污染物行為”占 11%；適用《大氣污染防治法》規(guī)定的“未依法取得排污許可證排放大氣污染物的”情形占3%。

　　讓超標(biāo)排污企業(yè)付出高昂代價(jià)

　　修改《辦法》，是加大環(huán)境執(zhí)法力度的迫切要求。

　　2016年，全國實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪五類案件的數(shù)量增長(zhǎng)較快，但按日連續(xù)處罰的總體案件最少。

　　按日連續(xù)處罰在實(shí)際中主要針對(duì)的是常規(guī)違法排污問題，特別是超標(biāo)排污問題。自2015年實(shí)施以來，按日連續(xù)處罰案件數(shù)量波動(dòng)不大，平均每月維持在50~60件，雖然2016年月均按日連續(xù)處罰案件量達(dá)到了80件，但是每個(gè)案件的平均處罰額度并沒有出現(xiàn)增長(zhǎng)。按日連續(xù)處罰案件增長(zhǎng)幅度相對(duì)較少，處罰力度保持不變。

　　按日連續(xù)處罰手段沒用充分發(fā)揮其應(yīng)有的威力和重要作用，主要原因是制度設(shè)計(jì)對(duì)于執(zhí)行現(xiàn)實(shí)不匹配或者實(shí)施成本較高，需要對(duì)《辦法》進(jìn)行修改，有利于進(jìn)一步加大執(zhí)法力度。

　　修改《辦法》，是配合工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放行動(dòng)的重要舉措。

　　工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放行動(dòng)已經(jīng)在全國實(shí)施，目前工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)率只約為70%，還有大量違法企業(yè)超標(biāo)排污。

　　要扭轉(zhuǎn)目前企業(yè)較大比例的超標(biāo)現(xiàn)狀，使企業(yè)守法成為常態(tài)，必須加大執(zhí)法力度，采取最嚴(yán)厲的手段懲治超標(biāo)行為。

　　現(xiàn)階段而言，要用足按日連續(xù)處罰手段，使超標(biāo)排污企業(yè)付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，進(jìn)而逐步促使企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，推進(jìn)企業(yè)守法。

　　修改《辦法》，是貫徹執(zhí)行新法新規(guī)的迫切要求。

　　當(dāng)初《辦法》的制定主要是為了細(xì)化《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條的規(guī)定， 但2016年新修訂的《大氣污染防治法》對(duì)按日連續(xù)處罰的情形有了新規(guī)定，即將修訂出臺(tái)的《水污染防治法》也將對(duì)按日連續(xù)處罰做出相應(yīng)規(guī)定。

　　目前，環(huán)境保護(hù)部正在進(jìn)行的以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度改革，客觀上需要強(qiáng)化違反許可證制度的處罰措施。因此，按日連續(xù)處罰的適用范圍需要根據(jù)新法新規(guī)的要求適當(dāng)做出調(diào)整。

　　相關(guān)法律

　　《水污染防治法》 第一百二十三條 違反本法規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰：

　?。ㄒ唬┪匆婪ㄈ〉门盼墼S可證排放大氣污染物的；

　?。ǘ┏^大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；

　?。ㄈ┩ㄟ^逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的；

　　（四）建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的。

　　■ 主要修改兩方面內(nèi)容

　　調(diào)整適用范圍

　　修改內(nèi)容：將《辦法》第五條關(guān)于按日連續(xù)處罰的適用范圍進(jìn)行調(diào)整，增加一項(xiàng)“未依法取得排污許可證排放污染物的”。將“違法傾倒危險(xiǎn)廢物的”修改為“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物的”。

　　修改理由：增加無證排污的情形，是貫徹落實(shí)《大氣污染防治法》和即將修訂出臺(tái)的《水污染防治法》的具體舉措，也是許可證制度改革的客觀要求。修改“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物”主要是為了與《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中相關(guān)表述一致。

　　取消復(fù)查期限三十日的規(guī)定

　　修改內(nèi)容：一是《辦法》第十條關(guān)于復(fù)查期限三十日的規(guī)定予以取消。修改后的第十條表述為：環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之后，組織對(duì)排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。二是取消《辦法》第十七條、第十八條關(guān)于再次復(fù)查的規(guī)定。

　　修改理由：復(fù)查期限三十日的規(guī)定影響按日連續(xù)處罰制度威力的發(fā)揮，也束縛執(zhí)法人員的手腳，且沒有上位法的依據(jù)。復(fù)查期限取消后，執(zhí)法人員無論何時(shí)去復(fù)查均可，就沒有必要規(guī)定“再次復(fù)查”了。取消復(fù)查期限和再次復(fù)查的規(guī)定，將對(duì)加大執(zhí)法力度和簡(jiǎn)化執(zhí)法產(chǎn)生重大影響。