注重條塊結(jié)合 強化履職盡責 解讀《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），集中體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡稱“垂改”）工作的導(dǎo)向和要求，為全國實施垂改厘清了思路，指明了方向，明確了重點，將成為各地推進垂改的基本遵循。為方便各級環(huán)保部門和社會各界正確理解和實施《意見》，中國環(huán)境報記者采訪了環(huán)境保護部地方垂直管理工作小組辦公室有關(guān)負責人。

　　問：應(yīng)如何理解垂改的內(nèi)涵？

　　答：首先，要從垂改任務(wù)提出的初衷看垂改。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上指出，生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已經(jīng)成為全面建成小康社會的突出短板，扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼；垂改要在試點的基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務(wù)。因此，垂改實質(zhì)上是從改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環(huán)境質(zhì)量改善。

　　第二，要從生態(tài)文明體制改革的大背景中去看垂改，不孤立地就垂改談垂改。垂直管理制度改革是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與已經(jīng)出臺的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《環(huán)保督察方案（試行）》等重大改革一脈相承，與各項生態(tài)文明制度改革相輔相成，必須從黨的十八大以來各項重要文件精神中系統(tǒng)理解垂改、落實垂改、推動垂改。

　　第三，與一般的、單項的、單純的制度改革不同，垂改要動體制、動機構(gòu)、動人員，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革。同時，垂改也涉及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)，牽一發(fā)而動全身。因此，垂直管理制度是環(huán)境保護的基礎(chǔ)治理制度，垂改是“底盤性”的制度改革。

　　《意見》與黨中央、國務(wù)院生態(tài)文明體制改革、行政體制改革的目標導(dǎo)向高度吻合、銜接協(xié)調(diào)，是落實生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求的新舉措，是推進生態(tài)文明體制改革的新突破，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新支撐，將為落實《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》提供體制保障，有利于推動以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，有利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，具有重大而深遠的意義。

　　問：《意見》確立了什么樣的改革路徑？

　　答：《意見》分3部分，共7個方面22條。第一部分為總體要求，提出了改革試點工作的指導(dǎo)思想和基本原則；第二部分為改革任務(wù)，明確了地方黨委和政府、環(huán)保部門、相關(guān)部門責任和環(huán)保機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法等領(lǐng)域的改革要求等；第三部分為組織實施，要求加強組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴明工作紀律，有序推進改革。

　　根據(jù)《意見》，核心改革路徑可概括為“兩個加強、兩個聚焦、兩個健全”。一是在制度建設(shè)上實現(xiàn)“兩個加強”，即加強地方黨委政府及其相關(guān)部門環(huán)保責任的明確和落實，加強對地方黨委政府以及相關(guān)部門環(huán)保責任落實的監(jiān)督檢查和責任追究。二是在工作重心上實行“兩個聚焦”，即省級環(huán)保部門進一步聚焦對市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測考核和環(huán)保履責情況的監(jiān)督檢查，市縣兩級環(huán)保部門進一步聚焦屬地環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)測。三是在運行機制上強化“兩個健全”，即建立健全環(huán)保議事協(xié)調(diào)機制，建立健全信息共享機制。

　　問：垂改將如何解決現(xiàn)階段環(huán)保管理體制存在的突出問題？

　　答：第一，關(guān)于落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任問題?！兑庖姟访鞔_了地方黨委政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求，并加強監(jiān)督；制定了相關(guān)部門環(huán)境保護責任清單并嚴格落實，依法追責；提出了省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，經(jīng)省政府授權(quán)，落實對市級縣政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任。這就將黨政同責、一崗雙責落到實處，實現(xiàn)發(fā)展與保護的內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進，從體制上促進環(huán)保工作。

　　第二，關(guān)于解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法干預(yù)問題。體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效；市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人財物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財物管理在市級。領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，縣級環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級環(huán)保廳（局）主管。

　　第三，關(guān)于適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求。要求?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極探索按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量；要求省級環(huán)保部門牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機制，推行跨區(qū)域跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強跨區(qū)域流域聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法；鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內(nèi)按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。

　　第四，關(guān)于規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。要求地方結(jié)合事業(yè)機構(gòu)改革，將目前還是事業(yè)性質(zhì)、使用事業(yè)編制的縣環(huán)保局逐步轉(zhuǎn)化為行政單位，規(guī)范設(shè)置事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)；盡快出臺規(guī)范性文件，全面推進環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法能力標準化建設(shè)；實行環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法測管協(xié)同，配備環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度；建立運行大數(shù)據(jù)平臺，提高信息化水平和共享水平。

　　問：改革在環(huán)保部門的不同層級、不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)⒎謩e以何種模式進行？

　　答：環(huán)境保護涉及事項多、領(lǐng)域廣，需要系統(tǒng)考慮，要與黨的十八大以來的制度改革方向保持一致。因此，《意見》對環(huán)保部門不同層級、不同領(lǐng)域?qū)嵤┎煌Ｊ降母母铩?/p>

　　一是市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子實行以省為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)干部體制，在避免干擾的同時，保證了市級環(huán)保局仍然作為市級政府的工作部門，確保市級黨委政府環(huán)境履責有機構(gòu)有手段；縣級環(huán)保局作為市級環(huán)保局的分局，其人財物及領(lǐng)導(dǎo)班子成員均由市級環(huán)保局直管。二是建立健全環(huán)境監(jiān)察體系，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，實現(xiàn)省督市縣。三是市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價工作，上收到省級，防止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)干擾；縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，留在屬地配合環(huán)境執(zhí)法隊伍，提高環(huán)境執(zhí)法效能。四是縣級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)上收到市級統(tǒng)一使用、統(tǒng)一指揮。

　　此外，改革牽涉范圍廣、因素多，尤其是全國經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎(chǔ)條件差異大，改革推進過程中面臨的情況和問題也會有所不同，因此《意見》給地方留有充分的自主空間，對直轄市、省直轄縣（區(qū)）等一些領(lǐng)域改革只作了原則性要求。

　　問：如何保證條塊兩方面的責任都能得到落實？

　　答：落實條塊兩個方面的責任、實現(xiàn)條塊結(jié)合是垂改的基本方向。實施垂改，調(diào)整機構(gòu)隸屬關(guān)系是手段，重構(gòu)條塊關(guān)系是方向，落實各方責任是主線，推動發(fā)展和保護內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進是落腳點。《意見》把充分調(diào)動條塊兩方面積極性作為基本出發(fā)點，既不能因改革削弱、上交地方黨委和政府環(huán)保主體責任，也不能讓地方黨委和政府權(quán)責不等、沒有手段、無法履責。

　　要摒棄垂改后地方環(huán)境保護主體責任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級政府的錯誤觀點。垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護主體責任，而是要通過加強監(jiān)督檢查，強化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責任，并通過條上的垂改來倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動落實發(fā)展和保護黨政同責、一崗雙責。這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他系統(tǒng)垂直管理制度改革的一個明顯不同。同時，條上的責任也要落實，省級統(tǒng)一承擔生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價考核和市縣兩級環(huán)境履責情況的環(huán)境監(jiān)察責任，市級統(tǒng)一承擔轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法責任。

　　《意見》提出5方面的措施，確保市縣政府履責。一是強化責任分解落實。各地應(yīng)制定負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的相關(guān)部門環(huán)境保護責任清單，著力構(gòu)建權(quán)責明確、齊抓共管的大環(huán)保格局。二是強化議事協(xié)調(diào)機制。要求省市縣政府建立健全環(huán)保議事協(xié)調(diào)機制，由環(huán)保部門承擔日常工作，這將有利于強化綜合決策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量。三是強化市級對縣級環(huán)保工作的綜合統(tǒng)籌。市級環(huán)保局仍為市級政府工作部門，市級黨委政府環(huán)保履責情況與改革前差別不大，并可以在市級環(huán)保議事協(xié)調(diào)機制平臺上做好各縣環(huán)保工作的統(tǒng)一謀劃、科學(xué)決策，按生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理。四是強化工作支持與協(xié)作聯(lián)動。地方各級環(huán)保部門繼續(xù)支持地方政府環(huán)保履責，落實環(huán)保部門與地方黨委和政府及其相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動的制度性安排。五是強化監(jiān)測執(zhí)法信息共享。各地建設(shè)數(shù)據(jù)共享平臺，在環(huán)保系統(tǒng)和地方黨委政府間實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、共享共用。

　　問：《意見》中對多年來反映強烈、長期期待解決的體制機制問題提出了哪些創(chuàng)新的思路和措施？

　　答：《意見》針對制約現(xiàn)實工作、多年來反映強烈、長期期待解決的體制機制問題，多方面提出了一些解決思路、辦法和措施，含金量很高，既有遵循又有創(chuàng)新，特別是一些創(chuàng)新舉措彰顯了中央改革的決心和力度，需要各地結(jié)合地方實際，積極探索創(chuàng)新，切實推進改革。

　　比如，在中央文件層面提出制定并落實環(huán)保責任清單，要求地方黨委和政府及其相關(guān)部門管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保，從而實現(xiàn)大環(huán)保的格局；要求省市縣設(shè)立環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制，顯著增強環(huán)保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，這是充分發(fā)揮各自優(yōu)勢、加強條塊結(jié)合的有效解決措施；賦予環(huán)境監(jiān)察新內(nèi)涵，建立健全獨立權(quán)威高效、專司督政的環(huán)境監(jiān)察體系，日常駐點監(jiān)察和定期督察巡視相結(jié)合，形成制度鏈條；進一步優(yōu)化省市縣環(huán)保職能，省市縣三級各自聚焦主責主業(yè)，提高環(huán)境保護的整體效果；實行以條為主的市局領(lǐng)導(dǎo)干部雙重管理模式，明顯增強環(huán)保部門的調(diào)控能力，避免地方干擾；省級上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，實現(xiàn)省級監(jiān)測、省級考核，為“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供制度基礎(chǔ)；將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府的執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強環(huán)境執(zhí)法權(quán)威性；規(guī)范和加強環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)，逐步補齊機構(gòu)和隊伍短板；建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保體制機制，落實負責環(huán)境保護工作的機構(gòu)和人員，全面強化農(nóng)村環(huán)境保護；建立環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺，集成環(huán)保大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)不同行政層級之間、不同部門之間、不同主體之間共建共享共用，以大數(shù)據(jù)推進環(huán)境管理的信息化，不斷提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化和信息化水平；加強跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境保護，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層級的監(jiān)管力量，推動環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化；強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測和監(jiān)管執(zhí)法的協(xié)同，提升環(huán)境執(zhí)法的及時性、權(quán)威性和有效性。

　　問：《意見》對地方先行先試有哪些具體安排？

　　答：黨中央、國務(wù)院對本次垂改作出“前期準備、地方試點、全面推進”三步走的部署，《意見》的印發(fā)標志著第一步順利完成，這也標志著第二步正式啟動。因此，推動地方搞好試點是當前工作的重中之重，《意見》也作了具體安排。

　　一是要求試點省份黨委和政府對本次改革負總責，要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，省級政府抓好方案制定，抓好改革實施。二是目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個?。ㄊ校┮渣h委或政府名義提出了改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作。環(huán)境保護部、中央編辦將從東中西部區(qū)域統(tǒng)籌、前期準備基礎(chǔ)、經(jīng)濟社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型、地方改革實施方案完善性等方面考慮，統(tǒng)籌確定試點省份，成熟一個、備案一個、啟動一個。三是環(huán)境保護部、中央編辦在地方先行先試過程中加大指導(dǎo)力度，積極穩(wěn)妥地推進地方垂改，力爭在2017年6月底前完成試點工作。

　　環(huán)境保護部、中央編辦將認真總結(jié)評估試點工作，向黨中央、國務(wù)院提出全面推開改革的配套政策和工作安排建議，報黨中央、國務(wù)院批準后，全面推開改革工作。力爭在 2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。